解焱中国保护地的民间立法实验长毛橐吾
2022-07-13 15:22:18 纽约农业网
解焱：中国保护地的民间立法实验
5月8日消息：一年前，解焱连提案和议案都分不清。这位一头卷发、个子矮小的女学者，多数时间不是在写论文，便是在野外考察。但2013年两会后，她已能如数家珍：“6个人大议案，还有两个建议，3个政协提案，包括致公党中央的团体提案…”这意味着，近400位“两会”代表委员，与她共同呼吁尽快在中国开展自然保护地立法。
中国科学院动物所副研究员解焱，如今的“民间兼职”工作是：自然保护立法研究组总协调员。这个志愿组织由学界、法律界和媒体工作者组成，通过会议、邮件和QQ群，在一年内完成了一部《自然保护地法》草案专家建议稿，用以取代正在立法进程中的《自然遗产保护法》，后者是由全国人大环境与资源保护委员会主导，历时10年起草、并已于2012年提交人大审议。在自然保护立法史上，恐怕没有发生过这样观点相左的两法相争；在中国立法史上，大概也没出现过这样开创性的民间立法实验。
“狙击”《自然遗产保护法》
2012年全国两会前，解焱意外得知，审议《自然遗产保护法》可能被列入当年全国人大常委会会议议程，开始着急。
对这部已历时10年起草的法律，解焱有所了解。在她看来，这部法律最大的问题在于，其保护范围只包括国家级自然保护区和国家级风景名胜区，却排除了地方性保护区、风景名胜区，以及森林公园、湿地公园、水利风景区等其他保护地类型。这意味着，这部法律一旦通过，除了600个受其保护的保护地，其余7000多个保护地将处于危险之中。
2012年2月，解焱在博客上发表公开信，以“一位热忱于中国自然保护事业的生物多样性保护工作者”身份表示，“别无选择要去做一件大事，就是——促成中国的《保护地法》”。因各界人士反对，《自然遗产保护法》审议工作最终没有启动。
事实上，早在2004年，全国人大环资委曾起草过第一部《自然保护地法》草案，解焱是当时参与讨论的专家之一，不过最后没有结果。成功“狙击”《自然遗产保护法》之后，解焱决定以民间力量继续完成9年前的保护地立法工作。没想过是否会成功，2012年3月28日，她通过邮件、博客和微博发出了呼吁：“这个工作难度很大，不要以为这只是我一个人的工作，应该是所有喜爱自然的人们的工作！”
成都观鸟会理事长沈尤在解焱微博上看到这条消息，“一下子把我打晕了，不知道她到底要干什么”。两次面谈后，他才明白，解焱是想建立一个打破行政壁垒、科学分类统一、将所有自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等纳入保护范围的法律草案。云南省红河州风景管理处处长梁辉也被解焱发在QQ群的“小广告”吸引来。“这事能成”，梁辉没犹豫就决定加入。作为一线保护地工作者，他深感风景名胜区已陷入“批而不建、建而不管、管而不立”的尴尬境地。
很快，就有50余人表示愿意加入，最终，这个立法研究组共聚集了98名志愿人士，大部分是和解焱一样的中青年专家。国际视野和严谨的专业背景成为研究组成员的最大特点。这也反映在他们的筹备工作中。比如，研究组的划分是通过填写任务分配咨询表完成的，最后分为法律草案完善组、监管问题研究组、保护目标和系统规划组、保护机制研究组和推广组；比如，组员还可以选择接收邮件范围、对媒体开放程度等等细节，有86人愿意分别以单位身份或是个人名义对外公开，剩下的则选择“在任何公开场合都不要出现我的名字”；再比如，为了更清楚地表明自己的立场，仅是研究组的名称，就争论得不可开交，有人认为应该叫“保护区立法”，有人认为应该叫“保护地立法”，最终，为了调和矛盾，保护组命名为“自然保护立法研究组”。
2012年4月10日，研究组在北京召开了第一次会议，正式成立。不过，这一天也只有28名组员出席。这个松散的民间联盟，大多是通过邮件、QQ群研讨，按每月既定的工作计划提交报告，征集意见，由解焱执笔修改后，再继续讨论。
白天睡觉、夜间上山的羊
解焱本人是保护目标和系统规划组组长。她首先想解决的，是保护地分类和分区问题。在中国，自然保护区内被分为核心区、缓冲区、实验区。核心区禁止一切活动，缓冲区只准科学研究观测活动；实验区则可教学实习、参观考察、旅游等。由于绝大部分保护区都设立在经济相对落后的中西部地区，这种初衷为严格保护的划分，造成了保护地与周边居民的普遍矛盾。
北京林业大学生物技术与科学学院副教授鲍伟东举例说，2006年起他在内蒙古某国家级自然保护区做科研，发现周边村民趁保护区工作人员下班后偷偷进去放牧，久而久之，那里的羊也养成了独特的作息：白天睡觉，晚间上山；保护区则对羊群下毒，导致摩擦升级。
长白山科学研究院高级师朴正吉长达十余年间跟踪记录一只猞猁的行踪（近30年来，他仅发现了两只猞猁），但双方的第一次谋面，朴正吉看到的却是这个“朋友”的尸体——在猎人“套子”里，为了迷惑工作人员，村民们甚至将套子漆成白色。然而，保护区没有综合执法权，而我国重点保护野生动物名录自1988年公布以来，一直没有更新。保护区内的偷牧、偷猎行为，往往无法依靠保护区自身规范。
研究组最初试图使用解焱建议的分区规则，划分为：封闭区、控制区、旅游区、资源利用区、高强度使用区和外围缓冲区六个区域。但很快又被以“太复杂”否定了。大家最后决定“做减法”，借鉴古界生物圈保护区的分区规则，将保护地划分为核心区、缓冲区和过渡区，后两个区域有限地允许周边居民利用资源。不过，他们要求对缓冲区细化分区，以便制定详细的管理措施。
传统意义上，中国自然保护地的整体划分与主管部门挂钩，如：林业和环保主管自然保护区，住建部主管风景名胜区、林业主管的森林公园、林业及住建部主管湿地公园，地方政府主管的水源保护区等众多名目，而研究组则建议，一律分为四类：严格保护类、栖息地／物种保护地、自然展示类和限制利用类，严格程度依次递减，允许活动递增，如第一类严格禁止人类干扰，第四类则允许采集、放牧等有限利用自然资源。
“这样做的目的，是改变自然保护区多只能建在中西部地区的局面，使得人口较为密集的东部和沿海地区也可以建立更多更大的自然保护地。”解焱说。